不是图纸满足规范、没出安全事故，设计师就可以高枕无忧。11月18日，军队采购网发布了公告，

  本次通报的违反相关规定的行为包括了：转包、挂靠、违法分包、虚假招标、施工图预算审核误差过大、关键岗位人员长期脱岗、过度设计、偷工减料、存在安全风险隐患等问题。

  1、对3家存在转包、挂靠、违法分包、虚假招标等问题的央企，给予1年内禁止参加军队采购活动的处罚。

  二、对6家存在过度分包、过度设计、设计失误、偷工减料等问题的央企，给予书面警告的处罚。

  过度设计的含义及对工程的影响所谓“过度设计”，是指设计标准较高，但实际对结构安全和使用功能并无大的影响的设计内容，比如建筑工程中的室内天棚保温、地下室外墙抹灰，市政设施建设工程中的高配比灰土、高规格人行道垫层等。这一些内容，有的因为相关设计图集、规范与实际脱节，有的则是设计人员自身原因导致。

  由于“过度设计”内容实施工程质量的好坏一般不影响结构安全和使用功能，因此往往是监管的“盲区”。然而“过度设计”的负面效应显而易见，一方面徒增工程费用，另一方面，由于对“过度设计”的施工疏于监管，给实施工程单位偷工减料、获得不当利益以可乘之机。面对“过度设计”，审计人员应慎之又慎，让实施工程单位无法利用“过度设计”获得不当利益，为工程资金的规范、合理使用把好最后一道关口。

  过度设计造成了巨大的浪费，目前的设计人员，往往从技术上可行、安全上保险、质量上可靠等出发，都会存在“轻成本、轻造价”的错误观念。如在某工程的审计过程中，审计人员通过翻阅设计图纸、查阅工程量清单，发现了某工程部分内容有“过度设计”之嫌，如室内天棚设置了保温、厨卫间防水高度达1.8m、地下室外墙面在回填土之前需先抹20mm厚1:3水泥砂浆、地下室底板与混凝土垫层之间设置2cm水泥砂浆找平层等；某道路工程，稀浆封层设计厚度达2mm，远高于沥青表面处置的正常需求。这里面有客观原因，设计人员水平所限，也有主观原因，加大截面，提高混凝土标号，超量配筋，以上内容与常规设计的基本要求或背道而驰，或相去甚远。

  设计人员对成本控制的责任缺失是造成过度设计的原因之一。设计人员对设计的安全性负终身责任，而设计的成本造价的增加和设计取费成正比关系，故现实设计中成本造价的增加、资金的损失和建造的浪费比比皆是。而目前尚未明确界定设计中的浪费行为以及缺乏相应的控制措施和责任追究制，造成设计人员为逃避设计责任，选择过度设计和层层加大设计安全保险系数。设计单位为了确认和保证设计的安全而加大设计成本，追求质量而对成本控制欠缺考虑。

  3、相关规范、标准与实际脱节。规范、标准是设计一定要遵循的准则，然而，有些规范、标准规定得过于笼统，以致与真实的情况脱节，而设计人员又不得不按照这些规范、标准做设计，也是导致“过度设计”的重要原因。如：对于保温，不论是否需要，对所有“外墙”和天棚一概要求设置保温层，但伸缩缝处的“双片墙”、封闭阳台内的纵向墙体，貌似“外墙”，其实并无保温需要，室内天棚也是如此；对天棚地面要求设置抹灰层，而砼天棚根本就没有抹灰的必要……凡此种种，必然产生“过度设计”。

  在工程领域有这样一种现象，就是一个工程如果平平安安、顺顺利利的结束，那就没有“违法分包”。如果中间出个安全或质量事故，不是挂靠就是转包，不是转包就是违法分包，反正总有一个“包”是适合你的。

  行业内也都会存在一种现象：一流单位中标， 二流单位进场， 三流单位施工。

  2019年1月1日，住建部印发的《建筑工程项目施工发包与承包违背法律规定的行为认定查处管理办法》（以下简称“《办法》”）正式施行，对于工程建设中的“违法分包、转包、挂靠”等违背法律规定的行为的认定与查处进行了统一规定。

  工程建设中的发包、承包、分包、转包、内包、挂靠是实务中一个非常普遍的工程现象和常见的法律问题。对这几个问题的正确理解和把握是正确地处理工程实务的基础。但由于每个工程建设项目的真实的情况不同、实务操作中的形式各异，这几者的关系不好把握，会造成混淆，特别是关于分包、转包、内包、挂靠这“三包一靠”的法律问题更是观点不一。因此，本文主要是针对工程实务中的“三包一靠”法律问题进行简单总结。

  根据我国《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律性规定，分包是承包人承包工程后，将其承包范围内的部分工程交由第三人完成的行为。分包是法律允许的行为，合法的分包不为法律所禁止。分包从内容上分为专业工程分包和施工劳务；从法律上的约束力上分为合法分包和违法分包。这两种分类情况在工程实务中尤其重要，需要重点把握。

  工程分包和施工劳务都需要拥有相对应资质，且必须在资质等级许可范围内从事活动。工程分包和劳务分包的法律区别是分包内容是否指向分部分项工程、是否计取工程款，掌握二者的区别有利于认识分包的法律效力。

  根据分包是否符合法律规定，可以分为合法分包和违法分包。合法分包是法律允许的、有效的；违法分包是法律禁止的、无效的。合法分包是指除违法分包情形下的分包。因此，理解、把握了违法分包也就理解、把握了合法分包。

  违法分包是指建设单位将工程发包给个人或不具有相关资质的单位、肢解发包、违反法定程序发包及其他违反法律法规规定发包的行为。

  建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的。

  因此，合法分包主要是指主体符合资质要求、专业工程经约定或认可条件下的分包、分包的内容是除主体结构的施工外的部分内容，只允许一次分包且分包指向内容合法。

  一种是总承包单位或专业承包单位未有合同关于施工劳务的约定，或者没有得到建筑设计企业认可而将承包范围内的劳务作业分包给其他单位完成的情况，是否属于违法分包？

  这要区别情况来看，如果其将劳务作业分包给具备资质且在资质条件允许范围内的分包，不属于违法分包；如果其将劳务作业分包给无资质或虽然有资质但不在资质许可条件允许范围内的分包，属于违法分包。

  另外，施工劳务是否违法，不以合同约定或建筑设计企业认可为条件。即认定施工劳务是否属于违法分包不以《建设工程质量管理条例》第78条第2款第3项：“建设工程总承包合同中未有约定，又未经建筑设计企业认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的”为条件。

  因为该项法律规定规范的是专业工程的分包，而劳务作业不属于专业工程范畴，不需要经过约定或认可才能分包。

  对此，《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第14条第2项作了细化规定：“下列行为，属于违法分包：……施工总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，分包工程发包人将承包工程中的部分专业工程分包给他人的。”这条规定根据分包的内容不同而确立了是否属于违法分包的认定标准。

  施工劳务和工程分包最大的法律区别就是分包内容是否指向分部分项工程、是否计取工程款。劳务分包的指向对象是专业工程中剥离出来的简单劳务作业、计取的是直接费中的人工费和一定的管理费，其对价属于法律上的“劳务报酬”；工程分包的指向对象是分部分项工程、计取的是直接费、间接费、税金和利润，其对价属于法律上的“工程款”。

  工程实务中经常遇到以劳务分包为名行工程分包之实的分包行为，本人曾代理过的一个分包纠纷案例就属于这种情况，法院也认定此行为无效。

  因为劳务分包企业不具备专业承包的资质，虽然以劳务分包为名实施分包行为，但这种行为属于《建设工程质量管理条例》第78条第2款第1项规定的将建设工程分包给不具备资质条件的单位的行为，属于违法分包行为。

  转包是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。

  承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的；

  承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；

  施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的；

  合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工单位不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；

  专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；

  承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；

  专业工程的发包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建筑设计企业依约作为发包单位的除外；

  施工合同主体之间没有工程款收付关系，或者承包单位收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。

  根据《房屋建筑和市政基础设施工程项目施工分包管理办法》、《水利建设工程施工分包管理规定》等规章规定，分包工程发包人应当设立项目管理机构，组织管理所承包工程的施工活动。项目管理机构应当具有与承包工程的规模、技术复杂程度相适应的技术、经济管理人员。

  其中，项目负责人、技术负责人、项目核算负责人、质量管理人员、安全管理人员必须是本单位的人员。本单位人员的认定标准是指与本单位有合法的人事或劳动合同、工资、以及社会保险关系。分包工程发包人并应当在施工现场设立项目管理机构、派驻相应管理人员对工程的施工活动进行组织管理，否则，违反上述规定则认定为“视同转包”行为。

  根据上述分析，转包主要有全部转包和肢解分包两种形式。不论是哪种形式，转包都是法律所禁止的。所以，转包不存在合法与否，只能是非法的。

  工程实务中长期争论的施工劳务行为是否属于转包而应否无效的问题，终于尘埃落定。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第7条规定：“具有劳务作业法定资质的承包人与总承包人、分包人签定的施工劳务合同，当事人以转包建设工程违法法律规定为由请求确认无效的，不予支持。”据此，以后的工程实务中不能再把施工劳务看作转包而认定无效。

  工程实务中所说的“内包”又叫“内部承包”。他是承包人接下工程后，将工程交由内部职能机构负责完成的一种经营行为。实务中的表现形式主要有内设项目部承包、分公司承包。

  工程实务中，也有观点认为内包属于转包的一种形式和变种，是无效的。但本人认为根据法律的规定和工程行业的惯例，内包应该是合法有效的。因为内包的主体是承包人的内设机构或分支机构，承包人承包工程项目后，将工程交由内设机构或分支机构完成的行为不属于《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》规定的“将工程转包给他人或第三人的行为。”根据《公司法》的规定，法人的内设机构和分支机构不具有独立人格，属于法人的一个部分，法人对内设机构或分支机构的行为负责。

  因此，内设机构或分支机构和法人属于同一主体，内设机构或分支机构的行为视为法人的行为，内设机构或分支机构不属于法律意义上的“他人”或“第三人”。因此，内包只是法人经营的策略或手段，不属于转包。

  《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件的暂行意见》第18条规定：“具备法人资格的承包人内部分支机构，在其营业执照的经营范围内对外签订的建设工程合同，应视为承包人对其行为已授权，其签订的合同有效，并应以该承包人的建筑资质等级结算工程款。”从该条司法解释的规定精神中，也可以得出内包合法有效的结论。这一点，在地方司法实践中也得到了认同。

  《***省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（征求意见稿）在几次征求意见中，均在该司法指导文件中的第一条明确规定：“建设工程施工合同的承包人与其下属分支机构或职工就所承包的全部或部分工程施工所签订的承包合同为企业内部承包合同，当事人以内部承包合同的承包方无施工资质为由主张合同无效的，不予支持。”

  由此可见，符合内包情形下的建设工程施工合同，不应以转包或挂靠而认定无效。

  挂靠在现行法律意义上主要是指没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义进行工程建设的行为。即工程实务中常说的“借名合同”、“戴帽子合同”。通常表现为个人或企业不具备资质而与具备资质的施工企业签定挂靠合同或以项目承包名义等形式实施工程建设行为，挂靠人一般向被挂靠人交纳一定的“管理费”（或“点子费”），被挂靠人向挂靠人提供营业执照、组织机构代码证、税务登记证、资质证书、安全生产许可证、帐户、印章等工程建设中必要的资料和文件，但不参与工程的实际施工和管理。挂靠是法律所禁止的行为，但同时也是实务中普遍存在的行为。

  挂靠是指单位或个人以其他有资质的实施工程单位的名义承揽工程的行为（包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动）。

  有资质的实施工程单位相互借用资质承揽工程的，包括资质等级低的借用资质等级高的，资质等级高的借用资质等级低的，相同资质等级相互借用的；

  当然，由于实践中的情况非常复杂，挂靠人的操作手段愈益高端，在工程实务中，挂靠的表现形式不断翻新，远远超过了法律所界定的行为，因此，在处理挂靠经营的案件时，要结合个案的具体情况来具体判定。

  分包可以是合法的，也可以是违法的；转包则没有合法与否的分别。因此，分包不合法称为“违法分包”，而转包则没有“违法转包”一说，只能是“非法转包”。

  合法分包情况下，需要分包工程承包人具有资质才是有效的；转包情况下，无论转承包人是否具有资质，都是无效的。二次分包属于违法分包，肢解分包则名为分包实为转包。

  转包是非法的建设行为，内包是合法的经营手段。转包的对象是转包人之外的“他人”或“第三人”；内包的对象则是承包人的内设机构或分支机构。转包情况下，转包人不对工程进行管理；内包情况下，承包人要对工程进行管理并承担责任。

  在对外关系的表象上，转包在对外关系的表现形式上存在两个独立的关系，即转包人与发包人的关系、转包人与转承包人的关系；挂靠关系中，因为是属于借名行为，一般在对外关系上表现为发包人与被挂靠人之间的关系。

  转包关系下，转承包人一般是以自己名义进行活动；挂靠关系下，挂靠人一般以被挂靠人的名义进行活动。

  转包关系中，转包的对象可以是有资质的单位，也可以是无资质的单位还可以是个人；挂靠关系中，挂靠人一般是无资质或资质条件不够的单位或个人。

  合法分包和内包属于法律允许的经营行为，因此，对于合法分包和内包应认定为有效并依照合同的约定进行处理。违法分包、非法转包和挂靠是法律明确禁止的行为，对此，法律明确规定这三种行为无效。

  同时，根据《最高人民法院关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件适用法律的解释》第4条的规定，承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程项目施工合同的行为无效，人民法院可以收缴当事人已经取得的非法所得。

  在结算问题上，根据《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件的暂行意见》第20条的规定，转包、挂靠签订的建设工程合同被确认无效后，应按实际施工人的建筑资质等级结算工程款，但对施工人主张的工程结算中有关计划利润部分的请求可不予支持。根据实务中的惯例，违法分包合同的结算也可参照以上规定进行。至于违法分包、非法转包、挂靠的行政、刑事责任问题，《建筑法》及《建设工程质量管理条例》作出了具体规定。总结起来主要有罚款、降低或吊销资质、停业整顿、吊销营业执照、取缔、没收违法所得、构成犯罪追究刑事责任。

  《建筑工程项目施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》中的处罚规定：对认定有转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程等违法行为的施工单位，可依法限制其参加工程投标活动、承揽新的工程建设项目，并对其企业资质是否满足资质标准条件进行核查，对达不到资质标准要求的限期整改，整改后仍达不到要求的，资质审批机关撤回其资质证书。

  综上所述，建设工程的“三包一靠”既有联系又有区别，准确理解和把握这个问题，是准确分析和处理实务问题的关键。工程实务中，应该严格区分以上概念并准确进行实务处理。